Nueva Ley de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración (Castilla y León)


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El 26 de abril de 2010 se publicó en el BOE la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública (se publicó previamente en el BOCL de 22 de marzo). Me ha sorprendido ver que apenas hay comentarios en la blogosfera al respecto, y los pocos que he podido encontrar se limitan a mencionar la existencia de la Ley, sin entrar a valorar su contenido.

Mi primera impresión sobre esta Ley, tras una lectura rápida de la exposición de motivos, fue muy positiva, me pareció muy ambiciosa, hasta el punto de plantearme la conveniencia de aprobar una Ley similar en todas las Comunidades Autónomas. Sin embargo, tras leer el articulado me he llevado una gran decepción, y lo explicaré más adelante.

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La evolución de la administración tradicional a la nueva administración: los documentos y expedientes


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En el mensaje anterior expuse el potencial que tiene la tecnología para cambiar la administración. Podría pensarse que el cambio será rápido y por tanto provocar una ruptura entre la forma tradicional de funcionar la administración y el nuevo modelo. Personalmente sólo estoy parcialmente de acuerdo con ese pensamiento. Creo que el cambio sí será rápido (no tengo seguridad de cuándo se producirá, pero cuando lo haga será de forma muy rápida). Pero no creo que provoque una ruptura radical, sino que será una evolución, manteniendo vigente una buena parte del modelo y cambiando otras.

Uno de los aspectos del funcionamiento de la administración actual que creo que no va a cambiar es el hecho de basar su actuación en documentos y expedientes. En este punto se nos plantea un reto tecnológico importante. Los sistemas de información actuales están basados, principalmente, en bases de datos relacionales, en las que la información sobre un mismo asunto se almacena dispersa en múltiples tablas, en función de la similitud de cada dato con los datos equivalentes de otros asuntos.  Este modelo es muy eficiente, pero presenta dos inconvenientes muy importantes:

  • la dificultad para garantizar la integridad y no manipulación de los datos relativos a un asunto.
  • la dificultad para el almacenamiento y consulta de los datos a lo largo del tiempo

Un modelo de funcionamiento basado en documentos y expedientes electrónicos ayuda a garantizar la integridad de los datos, permite proporcionar a los interesados copias legibles de todos los datos que les afectan, y además dichas copias podrían ser empleadas por los interesados como prueba en el hipotético caso de que los datos originales se perdieran o fueran manipulados.

Respecto al almacenamiento y consulta de datos a lo largo del tiempo, es claro que resulta más sencillo en un modelo basado en documentos y expedientes que si los  datos están dispersos en una base de datos relacional. Para obtener toda la información relativa a un asunto en un entorno sin documentos, necesitaríamos conocer el modelo de datos, y disponer de una aplicación que recorra dicho modelo de datos extrayendo lo que necesita de aquí y de allá. En un modelo basado en documentos, basta con obtener todos los documentos que forman  parte de un expediente para tener la información que se necesita.

La Ley 11/2007 hace varias referencias a la gestión de documentos y expedientes electrónicos. Sin embargo, hasta la fecha son muy escasas las administraciones que trabajen con expedientes electrónicos, y tampoco es frecuente encontrar administraciones que realicen una gestión documental integral, que tenga en cuenta todas las necesidades y sobre todo las relativas al archivo de documentos. Normalmente se deja que cada aplicación gestione sus propios documentos, y para buscar cualquier documento se requiere utilizar la interfaz de usuario desarrollada para la aplicación concreta que lo generó.

Es necesario que la administración se enfrente, de una vez, al problema de la gestión de documentos y expedientes electrónicos. Y es muy conveniente que se haga de una forma unificada, integrando lo realizado en diversos “nichos” de la administración que están más avanzados en esta materia, y elaborando un modelo de gestión documental y de expedientes que de soporte a todas las necesidades presentes y futuras. En este sentido, cabe destacar que la AEAT dispone de un modelo de gestión documental bastante completo y en un proceso muy avanzado de implantación, que se puede consultar a grandes rasgos en una presentación de Carlos Marcos, del Departamento de Informática Tributaria, del año 2007.

El modelo de gestión de documentos y expedientes electrónicos que se defina debe cumplir, en mi opinión, los siguientes requisitos:

  • ser homogéneo y aplicable a todas las administraciones públicas, ya sean de ámbito estatal, autonómico y local.
  • los documentos y expedientes deben ser intercambiables entre todas las administraciones
  • ser capaz de trabajar con todo tipo de documentos, desde copias digitalizadas de documentos en papel hasta conjuntos de datos en formato XML o equivalente.
  • ser independiente de las aplicaciones que generan o consultan los documentos. Es decir, todos los documentos se deben almacenar en un sistema especializado en gestión de documentos, y las aplicaciones que tengan que hacer uso de los documentos deben ser consumidoras de servicios prestados por ese sistema
  • contemplar todas las necesidades de almacenamiento de los documentos. Es decir, el modelo debe contemplar tanto los archivos de oficina como los archivos centrales e históricos. En este sentido, el archivo se constituye en el auténtico núcleo de la gestión documental, no debiendo existir documentos electrónicos fuera del contexto del archivo.

En los próximos días profundizaré en esta materia, que considero de suma importancia para el avance de la administración electrónica, y por tanto de la administración.

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