Por fin la Ley de Transparencia, pero, ¿qué fue del proceso participativo de elaboración?


Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen GobiernoAyer se publicó la Ley de Transparencia, bajo el nombre de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esta Ley pasó, en abril de 2012, por un proceso de consulta pública, supuestamente muy participativo, pero con muchas dudas sobre la efectividad real de dicha participación. Como muestra, yo envié 16 observaciones, a las que no he recibido respuesta, y de las cuales sólo 5 se han incorporado, en mayor o menor medida, al texto definitivo: Leer más de esta entrada

Llega el CIO de la AGE: Dirección de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones de la AGE


Foto ilustrativa CIOEn el BOE de ayer se publicó un Real Decreto que, con 3 páginas, puede cambiar la Administración. Se trata del Real Decreto 695/2013, de 20 de septiembre. El objeto de este Real Decreto es crear la Dirección de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones de la Administración General del Estado. Este órgano tiene rango de Subsecretaría y forma parte de la estructura del Ministerio de Presidencia, aunque depende funcionalmente de los Ministros de la Presidencia y de Hacienda y Administraciones Públicas.

La creación de este órgano se produce a raíz del informe CORA, con el objeto de romper el modelo de organización “en isla”, evolucionando hacia un modelo más centralizado en la prestación de ciertos servicios horizontales. Algunas curiosidades de este órgano son: Leer más de esta entrada

¿Burocracia? Un ejemplo inmejorable en Asterix y las doce pruebas


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Hoy me han comentado una situación de la Administración que demuestra lo complicada que puede ser a veces la burocracia, y que me ha recordado un divertidísimo vídeo que  me enseñaron en un curso hace ya varios años. Está extraído de la película Las Doce Pruebas de Asterix y Obelix, podéis verlo a continuación.

Hay muchas cosas ejemplarizantes: un ujier malhumorado y que no da indicaciones correctas, unas funcionarias de atención al público que dan más importancia a sus conversaciones personales que a las personas que tienen en ventanilla, un plano situado en el lugar más inaccesible (una sexta planta sin ascensor), un trasiego de una ventanilla a otra obteniendo documentos que la administración ya tiene, … es decir, un sinfín de despropósitos.

Aunque nuestra administración está mejorando, y mucho, lamentablemente esto sigue ocurriendo en algunas ocasiones. Siempre que observo una de estas situaciones me acuerdo del vídeo, que me ayuda a esforzarme para no reproducir estas pautas de comportamiento y para intentar evitar que se produzcan en mi entorno.

Nueva Ley de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración (Castilla y León)


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El 26 de abril de 2010 se publicó en el BOE la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública (se publicó previamente en el BOCL de 22 de marzo). Me ha sorprendido ver que apenas hay comentarios en la blogosfera al respecto, y los pocos que he podido encontrar se limitan a mencionar la existencia de la Ley, sin entrar a valorar su contenido.

Mi primera impresión sobre esta Ley, tras una lectura rápida de la exposición de motivos, fue muy positiva, me pareció muy ambiciosa, hasta el punto de plantearme la conveniencia de aprobar una Ley similar en todas las Comunidades Autónomas. Sin embargo, tras leer el articulado me he llevado una gran decepción, y lo explicaré más adelante.

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Nuevo libro: Open Government – Gobierno Abierto


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El domingo, a través del twitter de @alorza, descubrí que ya se puede descargar por Internet una parte del libro recientemente publicado sobre gobierno abierto. El libro tiene por título “Open Government. Gobierno Abierto.” César Calderón y Sebastián Lorenzo, y editado por Algón Editores. El libro está en el dominio público, y según expresan las condiciones puestas por los autores puede ser descargado de la web de Algón Editores, aunque no he conseguido descargarlo ahí y la copia que tengo viene  de scribd, donde sólo aparecen las primeras 26 páginas. Estoy deseando poder descargarlo entero para meterlo en mi ebook, dado que lo que he leído hasta ahora es muy interesante. Si alguien sabe dónde encontrarlo le estaría agradecido por la información.

La introducción es muy clarificadora, con frases tales como: “La analogía entre el Open Source y el Open Government se resumen también en los tres principios informadores de ambos movimientos, que son: Transparencia, Colaboración y Participación, ya señalados por Barack Obama en el primer manifiesto emitido desde la casa blanca, el Open Government memorandum que sirvió para la definitiva popularización de estos conceptos y su entrada en la agenda de multitud de gobiernos a lo largo del planeta.” Curiosamente, no obstante, el término Open Government es mucho más antiguo, y ya fue el título del primer capítulo de la serie Sí, Ministro, en 1980.

Según la misma introducción, para avanzar en el gobierno abierto es necesario realizar múltiples cambios: cambio cultural, cambio en los procesos, cambio en la organización y cambio en las formas de relación. Personalmente, y dado que la administración pública funciona mediante el seguimiento, a veces demasiado literal, de normas, añadiría el cambio en la normativa.

El primer capítulo, escrito por alorza y basado en un artículo ya publicado en su blog, describe un caso de gobierno abierto no apoyado en las tecnologías de la información. Todavía no he podido leerlo despacio, y me reclaman para cenar, pero por lo que he podido ver va a aportar muchas ideas.

TECNIMAP 2010: sesiones del jueves 8 de abril (1)


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Continuando con la línea iniciada en artículos previos, expondré a continuación lo más destacado de las sesiones de TECNIMAP 2010 a que asistí el jueves 8 de abril, y mis opiniones al respecto.

En la primera ronda de sesiones, de 9:30 a 11:30, hice lo posible por repartirme entre la sala C y la D, ya que en ambas había ponencias que me interesaban mucho.

En la sala C, Pablo de Amil, del Ministerio de la Presidencia, habló sobre el proyecto de su Ministerio de implantar un Portal de Administración Electrónica. Este portal pretende unificar lo que actualmente está repartido en 3 portales:

Este portal buscará la colaboración, incluyendo foros, comunidades y espacios de encuentro públicos y privados, y pretende convertirse en un referente en administración electrónica. Espero que este proyecto vaya muy bien, y que realmente consigan crear un portal de admininstración electrónica fuerte y permanentemente actualizado, acabando con la dispersión actual de información.

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TECNIMAP 2010, mesa redonda sobre experiencias y enseñanzas prácticas de la aplicación de la Ley 11/2007 y su normativa de desarrollo (1)


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Esta mesa redonda tuvo, como era de esperar, un carácter marcadamente institucional. Cada ponente expuso su visión sobre la administración electrónica, desde una óptica muy marcada por el puesto que ocupa, de modo que poco nuevo se planteó en esta sesión. No obstante, la selección y diversidad de los ponentes hizo que la sesión resultara interesante y aportara una visión de gran amplitud.

Estaba previsto que esta sesión la moderara Dª Consuelo Rumí, Secretaria de Estado para la Función Pública, del Ministerio de la Presidencia. No obstante, tuvo otro compromiso que atender y Fernando de Pablo, Director General para el Impulso de la Administración Electrónica, Ministerio de la Presidencia, tuvo que sustituirla. Una lástima no haber podido contar con su presencia, no por la calidad de la moderación (Fernando lo hizo estupendamente) como por la oportunidad perdida de recalcar el apoyo político al uso de tecnologías de la información en las administraciones públicas desde las más altas instancias. Este apoyo político de alto nivel se ha limitado, hasta donde he podido ver, a los actos de inauguración y clausura.

Fernando de Pablo, además de moderar la sesión, hizo una breve pero interesante presentación. Como aspectos más interesantes de su intervención destacaría los siguientes:

  • Los problemas que más manifiestan los ciudadanos en su relación con la administración son la lentitud, la burocracia y el lenguaje utilizado por la administración
  • Para impulsar la administración electrónica se debe trabajar en cuatro grandes bloques: normativa, infraestructura, sevicios y uso. Según Fernando, y es algo que comparto plenamente, en el que aspecto que más se ha flaqueado hasta ahora es en el del uso, y ha llegado el momento de redoblar los esfuerzos en esta cuestión.
  • Los proyectos que desde el Ministerio de Presidencia se van a acometer en este año y el próximo son los siguientes:
    • Desarrollo de los Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y Seguridad
    • Interconexión de registros administrativos
    • Representación por terceros, para mejorar, sobre todo, la capacidad de relacionarnos con personas jurídicas. Trabajando en 3 aspectos:
      • Apoderamiento
      • Habilitación por convenio
      • Autenticación por funcionario
  • La administración electrónica es el catalizador de una doble transformación:
    • Hacia los ciudadanos, poniendo a su disposición servicios cercanos y sencillos, que generen ahorro
    • Hacia las administraciones públicas, mediante el establecimiento de procedimientos ágiles, eficaces y auditables.
  • Para hacer realidad esta transformación, hay que tener en cuenta, entre otras, las siguientes claves:
    • Formación del empleado público
    • Simplificación
    • Coordinación e interoperabilidad
    • Consolidación de la gestión (introduciendo elementos de ahorro).

María Pérez Naranjo, Directora General de Modernización e Innovación de los servicios Públicos, de la Junta de Andalucía, explicó el modelo de administración electrónica de la Junta de Andalucía. No me extenderé sobre este modelo, dado que es ampliamente conocido, y está explicado ampliamente en plutón, el portal de la administración electrónica de la Junta de Andalucía. De su intervención quiero destacar los siguientes aspectos:

  • No podemos limitarnos a poner servicios a disposición de los ciudadanos. Es necesario capacitar a la ciudadanía para que pueda hacer un uso efectivo de los servicios
  • Es muy importante medir. Para mejorar hay que medir. Coincido plenamente en este punto, creo que nos falta costumbre de medir lo que hacemos. Y lo completaría añadiendo que, aparte de medir, también hay que dar publicidad a los resultados de la medición.
  • De todos los aspectos que conlleva la administración electrónica, en el que verdaderamente tenemos que avanzar es en de la interoperabilidad. Hay que evitar que los ciudadanos tengan que aportar un papel. Vuelvo a coincidir, este es el aspecto más complicado de la administración electrónica, y el que más miedo da, pero también es el que aporta la verdadera simplificación.
  • Se está elaborando un Decreto de Modernización, que desarrollará la Ley 11/2007 en Andalucía. María prevé que este Decreto sea aprobado en el segundo semestre de este año. Ojalá se equivoque y se apruebe antes, necesitamos ese marco de referencia para poder avanzar.

Dado que este artículo ya tiene una extensión considerable, me detengo aquí y continuaré en el siguiente.

Impresiones sobre TECNIMAP 2010


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Esta semana he estado en Zaragoza, en el evento más importante a nivel nacional sobre el empleo de tecnologías de la información en las administraciones públicas, TECNIMAP. De los 4 TECNIMAPs a los que he asistido, este me ha parecido, con diferencia, el más interesante y de mayor nivel, en cuanto a la calidad y temática de las ponencias. Se ha hablado, y mucho, sobre administración electrónica y sobre la ley 11/2007 y sus normas de desarrollo. Pero también se ha hablado sobre el nuevo paradigma en la relación de la administración con los ciudadanos, sobre gobierno abierto, sobre reutilización de información pública y sobre la utilización de las herramientas de la web 2.0 para establecer canales bidireccionales de comunicación con la ciudadanía. Precisamente sobre este último aspecto trató la mesa redonda que, con diferencia, me pareció más interesante y mejor preparada. Esta mesa redonda se celebró el jueves por la tarde, en el auditorio (la sala más grande que se ha usado en esta edición del congreso) y hablaré sobre ella en detalle en un próximo artículo.

Quizá el aspecto menos satisfactorio de esta edición de TECNIMAP ha sido la inexistencia (o el no funcionamiento) de una red inalámbrica que proporcionara conexión a Internet. Creo que hoy en día es un aspecto imprescindible en un congreso de estas características. Por el contrario, se ha hecho un uso bastante significativo de twitter, con actualizaciones constantes e institucionales de lo que estaba ocurriendo en cada sala. Aunque hubiera sido deseable disponer de conexión inalámbrica a Internet, para facilitar a los asistentes a cada sala la realización de actualizaciones, que sin duda hubieran mejorado la calidad del contenido publicado. Las actualizaciones que se han hecho se las ha pagado cada uno de su bolsillo o, mucho peor, del bolsillo de la administración. Es absurdo que en un congreso al que asisten miles de funcionarios tengamos a varios centenares de ellos conectando a Internet con conexiones UMTS pagadas por la administración, con lo sencillo que hubiera sido montar una red wifi a un coste muy inferior.

Este congreso nos va a dar, para bien, mucho trabajo en los próximos años. En tres días hemos podido compartir ideas, experiencias y casos de éxito. La cantidad de conocimiento que se ha compartido en este congreso es apabullante, con 5, 6 o incluso más salas funcionando simultáneamente, cada una tratando temas diferentes y, la gran mayoría de ellos, de gran interés. Ha sido materialmente imposible, para mí y seguro que para muchos compañeros, asistir a todas las ponencias que tenían interés, afortunadamente las transparencias de las presentaciones están en Internet, y confío en que los vídeos también lo estén. Nos llevará mucho tiempo procesar toda esta información para convertirla en conocimiento útil, pero estoy encantado de poder contar con una base de conocimiento tan amplia, y libremente disponible en Internet.

En los próximos artículos expondré mis impresiones sobre las distintas mesas redondas y comunicaciones a las que he asistido.

La evolución de la administración tradicional a la nueva administración: los documentos y expedientes


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En el mensaje anterior expuse el potencial que tiene la tecnología para cambiar la administración. Podría pensarse que el cambio será rápido y por tanto provocar una ruptura entre la forma tradicional de funcionar la administración y el nuevo modelo. Personalmente sólo estoy parcialmente de acuerdo con ese pensamiento. Creo que el cambio sí será rápido (no tengo seguridad de cuándo se producirá, pero cuando lo haga será de forma muy rápida). Pero no creo que provoque una ruptura radical, sino que será una evolución, manteniendo vigente una buena parte del modelo y cambiando otras.

Uno de los aspectos del funcionamiento de la administración actual que creo que no va a cambiar es el hecho de basar su actuación en documentos y expedientes. En este punto se nos plantea un reto tecnológico importante. Los sistemas de información actuales están basados, principalmente, en bases de datos relacionales, en las que la información sobre un mismo asunto se almacena dispersa en múltiples tablas, en función de la similitud de cada dato con los datos equivalentes de otros asuntos.  Este modelo es muy eficiente, pero presenta dos inconvenientes muy importantes:

  • la dificultad para garantizar la integridad y no manipulación de los datos relativos a un asunto.
  • la dificultad para el almacenamiento y consulta de los datos a lo largo del tiempo

Un modelo de funcionamiento basado en documentos y expedientes electrónicos ayuda a garantizar la integridad de los datos, permite proporcionar a los interesados copias legibles de todos los datos que les afectan, y además dichas copias podrían ser empleadas por los interesados como prueba en el hipotético caso de que los datos originales se perdieran o fueran manipulados.

Respecto al almacenamiento y consulta de datos a lo largo del tiempo, es claro que resulta más sencillo en un modelo basado en documentos y expedientes que si los  datos están dispersos en una base de datos relacional. Para obtener toda la información relativa a un asunto en un entorno sin documentos, necesitaríamos conocer el modelo de datos, y disponer de una aplicación que recorra dicho modelo de datos extrayendo lo que necesita de aquí y de allá. En un modelo basado en documentos, basta con obtener todos los documentos que forman  parte de un expediente para tener la información que se necesita.

La Ley 11/2007 hace varias referencias a la gestión de documentos y expedientes electrónicos. Sin embargo, hasta la fecha son muy escasas las administraciones que trabajen con expedientes electrónicos, y tampoco es frecuente encontrar administraciones que realicen una gestión documental integral, que tenga en cuenta todas las necesidades y sobre todo las relativas al archivo de documentos. Normalmente se deja que cada aplicación gestione sus propios documentos, y para buscar cualquier documento se requiere utilizar la interfaz de usuario desarrollada para la aplicación concreta que lo generó.

Es necesario que la administración se enfrente, de una vez, al problema de la gestión de documentos y expedientes electrónicos. Y es muy conveniente que se haga de una forma unificada, integrando lo realizado en diversos “nichos” de la administración que están más avanzados en esta materia, y elaborando un modelo de gestión documental y de expedientes que de soporte a todas las necesidades presentes y futuras. En este sentido, cabe destacar que la AEAT dispone de un modelo de gestión documental bastante completo y en un proceso muy avanzado de implantación, que se puede consultar a grandes rasgos en una presentación de Carlos Marcos, del Departamento de Informática Tributaria, del año 2007.

El modelo de gestión de documentos y expedientes electrónicos que se defina debe cumplir, en mi opinión, los siguientes requisitos:

  • ser homogéneo y aplicable a todas las administraciones públicas, ya sean de ámbito estatal, autonómico y local.
  • los documentos y expedientes deben ser intercambiables entre todas las administraciones
  • ser capaz de trabajar con todo tipo de documentos, desde copias digitalizadas de documentos en papel hasta conjuntos de datos en formato XML o equivalente.
  • ser independiente de las aplicaciones que generan o consultan los documentos. Es decir, todos los documentos se deben almacenar en un sistema especializado en gestión de documentos, y las aplicaciones que tengan que hacer uso de los documentos deben ser consumidoras de servicios prestados por ese sistema
  • contemplar todas las necesidades de almacenamiento de los documentos. Es decir, el modelo debe contemplar tanto los archivos de oficina como los archivos centrales e históricos. En este sentido, el archivo se constituye en el auténtico núcleo de la gestión documental, no debiendo existir documentos electrónicos fuera del contexto del archivo.

En los próximos días profundizaré en esta materia, que considero de suma importancia para el avance de la administración electrónica, y por tanto de la administración.

El potencial de la tecnología para cambiar la administración


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En los últimos años se habla mucho de la administración electrónica, como una herramienta para agilizar el funcionamiento de la administración, reducir los plazos de tramitación de los procedimientos y mejorar el servicio público.

Estoy de acuerdo en que la tecnología sirve para hacer todo eso, pero estoy convencido de que puede llegar mucho más allá. La administración electrónica, como herramienta, es sólo el primer paso. Mediante ella se puede conseguir que los procesos de la administración sean ágiles, repetibles y auditables. Además, poco a poco, se puede hacer que sean automáticos, y que no sea necesaria la intervención humana para hacer las operaciones más habituales. Es algo que, en el sector privado, ya se ha conseguido, la banca electrónica es un claro ejemplo. Hacer una transferencia, hace unos años, requería la intervención de empleados tanto del banco emisor como del banco receptor. Ahora la solicita el usuario por Internet, y automáticamente (en un plazo que varía según los bancos) el dinero llega a la cuenta de destino, sin que nadie de ninguno de los dos bancos se entere siquiera.

Los procesos automáticos permitirán que las personas que trabajan en la administración se dediquen a tareas de mayor valor añadido, como la definición y aplicación de políticas mejores, la simplificación de los procedimientos, o la inspección de actividades irregulares.

El segundo factor clave es la información. Con procesos manuales, es difícil obtener información estadística fiable. ¿cuántos expedientes se han tramitado en un departamento? ¿cuántos ha hecho cada persona? ¿cuánto dinero se ha pagado a empresas del sector de la construcción? ¿cuánto a cada una de ellas? Obtener esta información con procesos manuales es muy costoso, pero lo peor es que la información que se obtiene no es fiable y que siempre queda algún dato que no se puede averiguar. ¿cuántos casos habrá en que ese dinero acaba en el bolsillo de alguien, sin que nunca se sepa dónde fue?

La utilización de la tecnología proporciona cantidades enormes de información, con un alto grado de fiabilidad (es mucho más difícil que se pierda un papel) y con una gran capacidad de tratamiento de dicha información, permitiendo la extracción rápida de conocimiento. Además, la tecnología permite distribuir la información a un número mucho mayor de personas, con lo que se puede aplicar la ley de Linus: “dado un número suficientemente elevado de ojos, todos los errores se convierten en obvios” (esta regla se pensó para el desarrollo de software, pero se puede aplicar de forma análoga al análisis de información). Para que la regla sea aplicable, y para que realmente se detecten y corrijan los casos de fraude y abuso de poder, conviene que la información pública se distribuya abiertamente, y en formatos que permitan su tratamiento automatizado, a toda la ciudadanía.

Estos dos factores (automatización de procesos, y publicación de la información), provocarán un gran cambio en el funcionamiento de la administración, mejorando la transparencia, reduciendo la corrupción y el fraude, optimizando los recursos, aumentando notablemente la calidad del servicio y reduciendo los costos de funcionamiento. La tecnología ya permite hacer todo esto, sólo hace falta aplicarla correctamente, y cambiar la organización y forma de funcionar de la administración para adaptarla a esta nueva realidad

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