Nuevo libro: Open Government – Gobierno Abierto


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El domingo, a través del twitter de @alorza, descubrí que ya se puede descargar por Internet una parte del libro recientemente publicado sobre gobierno abierto. El libro tiene por título “Open Government. Gobierno Abierto.” César Calderón y Sebastián Lorenzo, y editado por Algón Editores. El libro está en el dominio público, y según expresan las condiciones puestas por los autores puede ser descargado de la web de Algón Editores, aunque no he conseguido descargarlo ahí y la copia que tengo viene  de scribd, donde sólo aparecen las primeras 26 páginas. Estoy deseando poder descargarlo entero para meterlo en mi ebook, dado que lo que he leído hasta ahora es muy interesante. Si alguien sabe dónde encontrarlo le estaría agradecido por la información.

La introducción es muy clarificadora, con frases tales como: “La analogía entre el Open Source y el Open Government se resumen también en los tres principios informadores de ambos movimientos, que son: Transparencia, Colaboración y Participación, ya señalados por Barack Obama en el primer manifiesto emitido desde la casa blanca, el Open Government memorandum que sirvió para la definitiva popularización de estos conceptos y su entrada en la agenda de multitud de gobiernos a lo largo del planeta.” Curiosamente, no obstante, el término Open Government es mucho más antiguo, y ya fue el título del primer capítulo de la serie Sí, Ministro, en 1980.

Según la misma introducción, para avanzar en el gobierno abierto es necesario realizar múltiples cambios: cambio cultural, cambio en los procesos, cambio en la organización y cambio en las formas de relación. Personalmente, y dado que la administración pública funciona mediante el seguimiento, a veces demasiado literal, de normas, añadiría el cambio en la normativa.

El primer capítulo, escrito por alorza y basado en un artículo ya publicado en su blog, describe un caso de gobierno abierto no apoyado en las tecnologías de la información. Todavía no he podido leerlo despacio, y me reclaman para cenar, pero por lo que he podido ver va a aportar muchas ideas.

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Acceso a datos públicos


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Curioseando por Internet he encontrado dos iniciativas sobre apertura de datos y transparencia que me han llamado la atención.

La primera es de una institución pública, el Banco Mundial. Descubro que han anunciado que van a publicar libremente numerosos datos e indicadores sobre desarrollo, podéis consultarlos en la página de datos del Banco Mundial.

La segunda la he leído en el blog de Enrique Dans, y es de una institución privada, Google, pero que publica datos que, en cierta medida, son públicos. Google ha empezado a publicar información sobre las peticiones recibidas de instituciones públicas para solicitar datos personales o la eliminación de alguna información. Podéis ver esta información en la página Government requests de Google. Esta información es útil para conocer el nivel de intervencionismo de los gobiernos.

Creo que ambas noticias representan avances significativos en transparencia, y por tanto en mejorar el control y la gestión de las administraciones.

TECNIMAP 2010: sesiones del jueves 8 de abril (1)


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Continuando con la línea iniciada en artículos previos, expondré a continuación lo más destacado de las sesiones de TECNIMAP 2010 a que asistí el jueves 8 de abril, y mis opiniones al respecto.

En la primera ronda de sesiones, de 9:30 a 11:30, hice lo posible por repartirme entre la sala C y la D, ya que en ambas había ponencias que me interesaban mucho.

En la sala C, Pablo de Amil, del Ministerio de la Presidencia, habló sobre el proyecto de su Ministerio de implantar un Portal de Administración Electrónica. Este portal pretende unificar lo que actualmente está repartido en 3 portales:

Este portal buscará la colaboración, incluyendo foros, comunidades y espacios de encuentro públicos y privados, y pretende convertirse en un referente en administración electrónica. Espero que este proyecto vaya muy bien, y que realmente consigan crear un portal de admininstración electrónica fuerte y permanentemente actualizado, acabando con la dispersión actual de información.

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TECNIMAP 2010, mesa redonda sobre experiencias y enseñanzas prácticas de la aplicación de la Ley 11/2007 y su normativa de desarrollo (2)


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Continúo en este artículo la línea iniciada en el anterior, exponiendo aquellos aspectos que me han resultado más interesantes de las intervenciones de cada ponente.

Fernando Díaz Yubero, Director del Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales de la AEAT, expuso el proyecto que ha acometido la AEAT a raíz de la aprobación de la Ley 11/2007. Destacó que según su opinión, esta Ley ha provocado 2 cambios radicales: la obligatoriedad para la administración, y que implica a todos los servicios. Este segundo aspecto lo explicó muy bien Ricardo Cantabrana, del Gobierno de Aragón, en otra comunicación: la Ley no permite aplicar la Ley de Pareto, 80/20, ahora tenemos que trabajar en la prestación de servicios electrónicos para todos los procedimientos, independientemente del uso que tengan. Volveré sobre ello en más detalle en otro artículo.

Fernando continuó explicando que el esfuerzo realizado durante estos años se ha centrado, principalmente, en los siguientes dos aspectos:

  • Inventariar procedimientos y servicios, y normalizarlos. Han identificado 577 procedimientos y servicios, y aproximadamente 3000 trámites.
  • Adaptar los procedimientos y servicios a los requerimientos de la Ley 11/2007, de los que detalló los siguientes:
    • Información
    • Iniciación y comunicación (en este aspecto destacó que se ha posibilitado la aportación de documentos no normalizados)
    • Pago
    • Notificaciones (destacó la incorporación de notificaciones por comparecencia)
    • Consulta
    • Copia

Este esfuerzo ha dado fruto, destacando la implantación de la sede electrónica de la AEAT. Esta sede,  que en su opinión es austera y sencilla, se ha realizado sin apoyo externo, y ha tenido picos de uso de casi 600.000 visitas en un único día. Incluye dos secciones especialmente interesantes: “mis expedientes”, y “mis datos censales
Fernando destacó la importancia que ha tenido en este proyecto el trabajo en equipo, ya que han participado todas las áreas de la AEAT, y ha involucrado a 400 personas, de las cuales el 80% son de perfil tecnológico (por lo que hay una nada desdeñable representación de 80 personas de otros perfiles, probablemente jurídicos, administrativos y financieros).
Fernando es consciente de que queda trabajo por hacer, principalmente en materia de normalización de procedimientos, servicios y trámites, y en la simplificación. Quiero hacer un inciso, y es que Fernando habló en todo momento de forma conjunta de procedimientos, servicios y trámites. Es algo que considero importante, dado que con demasiada frecuencia surgen dudas sobre el concepto de procedimiento, o se hacen inventarios de procedimiento que no tienen en cuenta nada que no entre en el concepto puro de procedimiento. Sospecho que Fernando también se ha encontrado con estas situaciones, y por ello tuvo tanto cuidado en hablar siempre de procedimientos, servicios y trámites, dado que para un adecuado cumplimiento de la Ley 11/2007 es necesario tener en cuenta todas las interacciones que se puedan dar entre los ciudadanos y la administración, independientemente del nombre que les demos a dichas interacciones.
Fernando añadió que están trabajando en los siguientes aspectos:

  • Difusión de la administración electrónica a través de la intranet (han creado un canal específico en la intranet sobre esta materia)
  • Formación al personal, destacando que van a dar formación presencial a 15.000 personas (aproximadamente el 70% de empleados de la AEAT)
  • Apoyo de los colaboradores sociales para la extensión y difusión de los servicios de administración electrónica

Finalmente, destacó, al igual que otros ponentes, que el gran reto de la administración electrónica es el uso efectivo por los ciudadanos.

Antonio López-Fuensalida, Director General de Desarrollo de Tecnologías de la Información, del Ayuntamiento de Madrid, explicó la situación de su ayuntamiento en materia de Administración Electrónica y los proyectos que están realizando actualmente. De su intervención, destacaría los objetivos que se han planteado para el año 2010 y las barreras y dificultades que han detectado para el adecuado cumplimiento de la Ley 11/2007. Los objetivos que se han planteado son:

  • Implantación de sede y registro electrónico
  • Implantación de un portal de licitación y factura electrónica
  • Implantación de un sistema de compras por catálogo

Como barreras y dificultades para el cumplimiento de la Ley 11/2007 identificaron, entre otras, las siguientes:

  • Interoperabilidad interna y externa
  • La automatización de procesos y el archivo electrónico
  • La firma electrónica de personas jurídicas, destacando la importancia de la representación
  • Las garantías en la protección de datos
  • La libertad de elección del canal por parte de los ciudadanos

José Luis Díez Aguado, Comisario Jefe del Área de Informática, de la Dirección General de la Policía, habló sobre el DNI electrónico, dando datos sobre su extensión y sobre la difusión de más de un millón de lectores de DNI.

Ricardo Cavero Arceiz, Director de Ciencia y Tecnología del Ayuntamiento de Zaragoza, expuso que en su ayuntamiento iniciaron en el año 2008 un proyecto de tramitación electrónica de expedientes, en el que no incluyeron materias especiales tales como padrón, contratación, personal e impuestos. Su modelo está basado en 5 pilares:

  • Reingeniería de procesos
  • Tecnología
  • Identidad digital
  • Normativa
  • Formación

La intervención de Ricardo, que fue muy amena e interesante, tuvo algunos aspectos que me gustaría destacar especialmente, dada su importancia:

  • En 2008 plantearon el proyecto con dos subproyectos diferenciados, uno de perfil más jurídico y otro más tecnológico. Ahora piensa que se equivocaron, y que hubiera sido mejor realizar un único proyecto que abarcara todos los aspectos. Comprendo perfectamente su situación, ya que es tentador diferenciar los aspectos jurídicos de los tecnológicos, y contratar cada uno con una empresa especializada en la materia. Sin embargo, estoy de acuerdo en que es un error, y en que hace falta tener una visión integradora, si bien considero que esta visión integradora la puede aportar la propia organización, siempre y cuando todas las empresas participantes en el proyecto tengan una dirección de proyecto única. Donde realmente es necesaria la integración es en la administración, debiendo trabajar conjuntamente los servicios jurídicos y los tecnológicos (aunque esta colaboración, que debe ser muy estrecha, no siempre sea fácil de conseguir)
  • Ricardo comparte el objetivo expresado por la Ley 11/2007 de implantar servicios que permitan la relación completa con los ciudadanos por medios electrónicos. Sin embargo, considera que la revolución interna es tan importante o más que la relación electrónica con los ciudadanos. Estando de acuerdo, no puedo dejar de decir que la revolución interna es mucho más difícil, y tiene mucha más resistencia al cambio. De modo que, en mi opinión, debemos dar prioridad absoluta a la relación electrónica con los ciudadanos, que es mucho más fácil de conseguir, y que servirá como un catalizador para superar la resistencia al cambio y, por tanto, lograr también de forma más rápida el objetivo de revolución interna.
  • Han diseñado un flujo genérico, que sirve para tramitar cualquier expediente. Me encantaría ver ese flujo genérico, probablemente podamos reutilizarlo.
  • En el ámbito de la reingeniería de procesos, siempre intentan realizarla, aunque no dejan que ese planteamiento les ralentice el proyecto. Si tienen apoyo de los gestores hacen la reingeniería, de lo contrario siguen adelante con la telematización sin reingeniería. En mi opinión, esta forma de trabajar puede ser más rápida a corto plazo, pero también puede ser contraproducente a largo plazo (se incentiva la dejadez de los gestores menos proclives a analizar y realizar reingeniería de sus procesos, y además una vez implantada la tramitación telemática será más difícil hacer la reingeniería)
  • En el ámbito tecnológico usan las herramientas de tramitación de la Junta de Andalucía, por lo que no han gastado nada en software. Sí han necesitado una fuerte inversión en servidores, redes, almacenamiento y en escáneres (han hecho una compra masiva de escáneres, ya que escanean absolutamente todo lo que entra en papel)
  • En el ámbito de identidad digital, han creado una oficina de registro de certificados para distribuir los certificados de empleado público (más de 5.000)
  • En el ámbito normativo, han creado una ordenanza de administración electrónica, y un reglamento de la oficina de registro de certificados
  • En el campo de la formación, comenzaron a divulgar este proyecto en otoño de 2009, con sesiones masivas de divulgación a jefes de servicio y funcionariado en general. También han dado sesiones de formación específica en la plataforma de tramitación. No obstante, estas sesiones se han limitado a la figura de los evangelizadores, con la intención de que esos evangelizadores enseñen y ayuden al resto del personal.
  • Muy relacionada con la formación se encuentra la gestión del cambio. Ricardo recuerda la importancia de que el área que se encargue de esta materia debe estar lo más cerca posible del político de mayor peso en la organización, para contar con un fuerte apoyo que será imprescindible para realizar una adecuada gestión del cambio.

En el turno de preguntas, quiero destacar que muchas de las preguntas iban referidas a los plazos para la publicación de las normas técnicas de desarrollo del Esquema Nacional de Interoperabilidad. Fernando de Pablo indicó que irán aprobándose secuencialmente, de forma escalonada, a lo largo de este año, si bien destacó que las más prioritarias son las relativas a archivo y expediente electrónico, al intercambio de datos entre registros, y a la interoperabilidad de la firma electrónica entre administraciones.

TECNIMAP 2010, mesa redonda sobre experiencias y enseñanzas prácticas de la aplicación de la Ley 11/2007 y su normativa de desarrollo (1)


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Esta mesa redonda tuvo, como era de esperar, un carácter marcadamente institucional. Cada ponente expuso su visión sobre la administración electrónica, desde una óptica muy marcada por el puesto que ocupa, de modo que poco nuevo se planteó en esta sesión. No obstante, la selección y diversidad de los ponentes hizo que la sesión resultara interesante y aportara una visión de gran amplitud.

Estaba previsto que esta sesión la moderara Dª Consuelo Rumí, Secretaria de Estado para la Función Pública, del Ministerio de la Presidencia. No obstante, tuvo otro compromiso que atender y Fernando de Pablo, Director General para el Impulso de la Administración Electrónica, Ministerio de la Presidencia, tuvo que sustituirla. Una lástima no haber podido contar con su presencia, no por la calidad de la moderación (Fernando lo hizo estupendamente) como por la oportunidad perdida de recalcar el apoyo político al uso de tecnologías de la información en las administraciones públicas desde las más altas instancias. Este apoyo político de alto nivel se ha limitado, hasta donde he podido ver, a los actos de inauguración y clausura.

Fernando de Pablo, además de moderar la sesión, hizo una breve pero interesante presentación. Como aspectos más interesantes de su intervención destacaría los siguientes:

  • Los problemas que más manifiestan los ciudadanos en su relación con la administración son la lentitud, la burocracia y el lenguaje utilizado por la administración
  • Para impulsar la administración electrónica se debe trabajar en cuatro grandes bloques: normativa, infraestructura, sevicios y uso. Según Fernando, y es algo que comparto plenamente, en el que aspecto que más se ha flaqueado hasta ahora es en el del uso, y ha llegado el momento de redoblar los esfuerzos en esta cuestión.
  • Los proyectos que desde el Ministerio de Presidencia se van a acometer en este año y el próximo son los siguientes:
    • Desarrollo de los Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y Seguridad
    • Interconexión de registros administrativos
    • Representación por terceros, para mejorar, sobre todo, la capacidad de relacionarnos con personas jurídicas. Trabajando en 3 aspectos:
      • Apoderamiento
      • Habilitación por convenio
      • Autenticación por funcionario
  • La administración electrónica es el catalizador de una doble transformación:
    • Hacia los ciudadanos, poniendo a su disposición servicios cercanos y sencillos, que generen ahorro
    • Hacia las administraciones públicas, mediante el establecimiento de procedimientos ágiles, eficaces y auditables.
  • Para hacer realidad esta transformación, hay que tener en cuenta, entre otras, las siguientes claves:
    • Formación del empleado público
    • Simplificación
    • Coordinación e interoperabilidad
    • Consolidación de la gestión (introduciendo elementos de ahorro).

María Pérez Naranjo, Directora General de Modernización e Innovación de los servicios Públicos, de la Junta de Andalucía, explicó el modelo de administración electrónica de la Junta de Andalucía. No me extenderé sobre este modelo, dado que es ampliamente conocido, y está explicado ampliamente en plutón, el portal de la administración electrónica de la Junta de Andalucía. De su intervención quiero destacar los siguientes aspectos:

  • No podemos limitarnos a poner servicios a disposición de los ciudadanos. Es necesario capacitar a la ciudadanía para que pueda hacer un uso efectivo de los servicios
  • Es muy importante medir. Para mejorar hay que medir. Coincido plenamente en este punto, creo que nos falta costumbre de medir lo que hacemos. Y lo completaría añadiendo que, aparte de medir, también hay que dar publicidad a los resultados de la medición.
  • De todos los aspectos que conlleva la administración electrónica, en el que verdaderamente tenemos que avanzar es en de la interoperabilidad. Hay que evitar que los ciudadanos tengan que aportar un papel. Vuelvo a coincidir, este es el aspecto más complicado de la administración electrónica, y el que más miedo da, pero también es el que aporta la verdadera simplificación.
  • Se está elaborando un Decreto de Modernización, que desarrollará la Ley 11/2007 en Andalucía. María prevé que este Decreto sea aprobado en el segundo semestre de este año. Ojalá se equivoque y se apruebe antes, necesitamos ese marco de referencia para poder avanzar.

Dado que este artículo ya tiene una extensión considerable, me detengo aquí y continuaré en el siguiente.

Impresiones sobre TECNIMAP 2010


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Esta semana he estado en Zaragoza, en el evento más importante a nivel nacional sobre el empleo de tecnologías de la información en las administraciones públicas, TECNIMAP. De los 4 TECNIMAPs a los que he asistido, este me ha parecido, con diferencia, el más interesante y de mayor nivel, en cuanto a la calidad y temática de las ponencias. Se ha hablado, y mucho, sobre administración electrónica y sobre la ley 11/2007 y sus normas de desarrollo. Pero también se ha hablado sobre el nuevo paradigma en la relación de la administración con los ciudadanos, sobre gobierno abierto, sobre reutilización de información pública y sobre la utilización de las herramientas de la web 2.0 para establecer canales bidireccionales de comunicación con la ciudadanía. Precisamente sobre este último aspecto trató la mesa redonda que, con diferencia, me pareció más interesante y mejor preparada. Esta mesa redonda se celebró el jueves por la tarde, en el auditorio (la sala más grande que se ha usado en esta edición del congreso) y hablaré sobre ella en detalle en un próximo artículo.

Quizá el aspecto menos satisfactorio de esta edición de TECNIMAP ha sido la inexistencia (o el no funcionamiento) de una red inalámbrica que proporcionara conexión a Internet. Creo que hoy en día es un aspecto imprescindible en un congreso de estas características. Por el contrario, se ha hecho un uso bastante significativo de twitter, con actualizaciones constantes e institucionales de lo que estaba ocurriendo en cada sala. Aunque hubiera sido deseable disponer de conexión inalámbrica a Internet, para facilitar a los asistentes a cada sala la realización de actualizaciones, que sin duda hubieran mejorado la calidad del contenido publicado. Las actualizaciones que se han hecho se las ha pagado cada uno de su bolsillo o, mucho peor, del bolsillo de la administración. Es absurdo que en un congreso al que asisten miles de funcionarios tengamos a varios centenares de ellos conectando a Internet con conexiones UMTS pagadas por la administración, con lo sencillo que hubiera sido montar una red wifi a un coste muy inferior.

Este congreso nos va a dar, para bien, mucho trabajo en los próximos años. En tres días hemos podido compartir ideas, experiencias y casos de éxito. La cantidad de conocimiento que se ha compartido en este congreso es apabullante, con 5, 6 o incluso más salas funcionando simultáneamente, cada una tratando temas diferentes y, la gran mayoría de ellos, de gran interés. Ha sido materialmente imposible, para mí y seguro que para muchos compañeros, asistir a todas las ponencias que tenían interés, afortunadamente las transparencias de las presentaciones están en Internet, y confío en que los vídeos también lo estén. Nos llevará mucho tiempo procesar toda esta información para convertirla en conocimiento útil, pero estoy encantado de poder contar con una base de conocimiento tan amplia, y libremente disponible en Internet.

En los próximos artículos expondré mis impresiones sobre las distintas mesas redondas y comunicaciones a las que he asistido.

La evolución de la administración tradicional a la nueva administración: los documentos y expedientes


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En el mensaje anterior expuse el potencial que tiene la tecnología para cambiar la administración. Podría pensarse que el cambio será rápido y por tanto provocar una ruptura entre la forma tradicional de funcionar la administración y el nuevo modelo. Personalmente sólo estoy parcialmente de acuerdo con ese pensamiento. Creo que el cambio sí será rápido (no tengo seguridad de cuándo se producirá, pero cuando lo haga será de forma muy rápida). Pero no creo que provoque una ruptura radical, sino que será una evolución, manteniendo vigente una buena parte del modelo y cambiando otras.

Uno de los aspectos del funcionamiento de la administración actual que creo que no va a cambiar es el hecho de basar su actuación en documentos y expedientes. En este punto se nos plantea un reto tecnológico importante. Los sistemas de información actuales están basados, principalmente, en bases de datos relacionales, en las que la información sobre un mismo asunto se almacena dispersa en múltiples tablas, en función de la similitud de cada dato con los datos equivalentes de otros asuntos.  Este modelo es muy eficiente, pero presenta dos inconvenientes muy importantes:

  • la dificultad para garantizar la integridad y no manipulación de los datos relativos a un asunto.
  • la dificultad para el almacenamiento y consulta de los datos a lo largo del tiempo

Un modelo de funcionamiento basado en documentos y expedientes electrónicos ayuda a garantizar la integridad de los datos, permite proporcionar a los interesados copias legibles de todos los datos que les afectan, y además dichas copias podrían ser empleadas por los interesados como prueba en el hipotético caso de que los datos originales se perdieran o fueran manipulados.

Respecto al almacenamiento y consulta de datos a lo largo del tiempo, es claro que resulta más sencillo en un modelo basado en documentos y expedientes que si los  datos están dispersos en una base de datos relacional. Para obtener toda la información relativa a un asunto en un entorno sin documentos, necesitaríamos conocer el modelo de datos, y disponer de una aplicación que recorra dicho modelo de datos extrayendo lo que necesita de aquí y de allá. En un modelo basado en documentos, basta con obtener todos los documentos que forman  parte de un expediente para tener la información que se necesita.

La Ley 11/2007 hace varias referencias a la gestión de documentos y expedientes electrónicos. Sin embargo, hasta la fecha son muy escasas las administraciones que trabajen con expedientes electrónicos, y tampoco es frecuente encontrar administraciones que realicen una gestión documental integral, que tenga en cuenta todas las necesidades y sobre todo las relativas al archivo de documentos. Normalmente se deja que cada aplicación gestione sus propios documentos, y para buscar cualquier documento se requiere utilizar la interfaz de usuario desarrollada para la aplicación concreta que lo generó.

Es necesario que la administración se enfrente, de una vez, al problema de la gestión de documentos y expedientes electrónicos. Y es muy conveniente que se haga de una forma unificada, integrando lo realizado en diversos “nichos” de la administración que están más avanzados en esta materia, y elaborando un modelo de gestión documental y de expedientes que de soporte a todas las necesidades presentes y futuras. En este sentido, cabe destacar que la AEAT dispone de un modelo de gestión documental bastante completo y en un proceso muy avanzado de implantación, que se puede consultar a grandes rasgos en una presentación de Carlos Marcos, del Departamento de Informática Tributaria, del año 2007.

El modelo de gestión de documentos y expedientes electrónicos que se defina debe cumplir, en mi opinión, los siguientes requisitos:

  • ser homogéneo y aplicable a todas las administraciones públicas, ya sean de ámbito estatal, autonómico y local.
  • los documentos y expedientes deben ser intercambiables entre todas las administraciones
  • ser capaz de trabajar con todo tipo de documentos, desde copias digitalizadas de documentos en papel hasta conjuntos de datos en formato XML o equivalente.
  • ser independiente de las aplicaciones que generan o consultan los documentos. Es decir, todos los documentos se deben almacenar en un sistema especializado en gestión de documentos, y las aplicaciones que tengan que hacer uso de los documentos deben ser consumidoras de servicios prestados por ese sistema
  • contemplar todas las necesidades de almacenamiento de los documentos. Es decir, el modelo debe contemplar tanto los archivos de oficina como los archivos centrales e históricos. En este sentido, el archivo se constituye en el auténtico núcleo de la gestión documental, no debiendo existir documentos electrónicos fuera del contexto del archivo.

En los próximos días profundizaré en esta materia, que considero de suma importancia para el avance de la administración electrónica, y por tanto de la administración.

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